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近期银行业监管文件梳理
来源:    时间:2017-04-19
      近期密集出台的银行业监管文件包括:
  
      ——《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》(银监发〔2017〕4号);
      ——《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》(银监发〔2017〕5号);
      ——《关于银行业风险防控工作的指导意见》(银监发〔2017〕6号);
      ——《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》(银监发﹝2017﹞7号);
      ——《关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》(银监办发〔2017〕45号);
      ——《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》(银监办发〔2017〕46号);
      ——《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》(银监办发〔2017〕53号)。


      一、概述

      自从2014年的银发[2014]127号文以来,金融监管部门还没有发布过较为严厉的监管文件,而银行业的监管套利与业务创新,在2014年受到短暂的抑制之后,后面又蔓延开来,新的手法绕过了旧的制度,各种新瓶装旧酒的工具也被不断创造出来。
      时间过去了三年,当2月底新的银监会主席郭树清上任时,市场虽然对郭树清的改革派形象有所认识,但对于银行业即将面临的整顿与改革是预期不足的,因而也没有太关注郭树清主席的一些讲话。现在从事后来看,这些讲话很快都得到了落实,也就是我们最近看到的这些监管文件。鉴于这个讲话命中率这么高,现在我们有必要回过头来温习一下这些讲话。

      对于这一系列的监管文件,目前非银机构从业人员比银行更为悲观。对非银机构来说,他们较为担心因为监管升级而导致银行集中赎回资金,以满足同业业务和委外投资方面的监管规范。至于银行会不会赎回,什么时候赎回,非银机构的从业人员处于一个较为被动的地位,因而产生一些担心也是在所难免的,最近市场也开始有一些银行开始赎回委外投资的传言,加重了市场的担忧。
      而实际上从银行角度来说,最近这些监管文件的冲击还不算特别大。这些文件主要是“通知”和“指导意见”。其中“通知”主要是要求银行自查,只是要求银行检查是否有文件所指的情况,并不意味着监管标准的正式改变。而“指导意见”的落实也没有明确时间表。更具强制意义的“管理办法”/“条例”其实还没有出台。
      通过与银行相关从业人员的访谈,我们发现目前银行主动暴露问题的意愿不强,更多的是用已经暴露的存量问题来应对监管要求的自查工作。至于随后监管对于自查的结果是否满意,是否会要求加码,是随后需要关注的问题。银行业金融机构的行政地位比非银机构要高很多,机构和监管的博弈不会那么快就完成,现在才是刚刚开场。文件最终的执行力度,取决于双方的博弈结果。银行业内的人普遍预期是,自查并不会暴露很多问题,银行也不会很刚性的集中清理历史上的存量问题,最后博弈的结果很可能是新老划断。
      但无论怎么说,这一系列监管文件都改变了银行的风险偏好,未来银行在进行所谓的创新业务时,都会更为谨慎。而文件的发布,也意味着银行业监管的全面从严,这与中央经济工作会议的精神是一脉相承的,是监管风向的大转折。
      这种监管环境的变化,长期来看对于非银机构的通道业务、中小银行的同业业务、银行和非银之间为“出表”而做的各种“创新”,都是不利的。而委外投资业务虽然不在明令禁止之列,但银行同业杠杆受到的影响会传导到委外投资上。
      对于银行股来说,这种影响是结构性的。短期来看,从事所谓创新业务、监管套利较多的股份制银行与其他中小银行,所受的负面影响较大;而大型银行所受的冲击相对较小。从中长期来看,这对于银行的长期健康发展是有利的,
      最后,目前出台的这些文件是“通知”和“指导意见”两类,尚未有“管理办法”和“条例”出台。由于7号文明确提出了法规制度建设的蓝图,要求制定和修订26个管理办法/条例,后续还会有一些列强制性更强的行政法规出台,需要密切关注。
      二、文件具体内容
      就文件的性质来说,这些文件主要是“通知”和“指导意见”:
      银监会办公厅发的三个通知(45、46、53号),主要是让银行进行业务、行为、制度的自查,辅以监管部门的抽查。其中:
      (1)45号文(即“三违反”)要求银行自查对现有法律法规规章制度的遵守情况。
      (2)46号文(即“三套利”)要求银行全面自查是否存在各种套利手段,对银行假出表、调节监管指标、信贷与票据业务中的绕道监管、理财与同业的空转等问题进行了全面的覆盖。
      (3)53号文(即“四不当”)中最重要的是对“不当创新”、“不当交易”的自查,与前面“三套利”有所重叠,但侧重点有所差异。其中“不当创新”强调银行的创业业务方面是否有完备的制度建设;而“不当交易”方面的内容比“三套利”更为细化。
银监会发的两个通知(5、7号)中:
      (1)《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》(银监发〔2017〕5号)除要求金融机构自查,还要求银监系统各分支机构(如地方银监局、银监分局)也应全面自查。
      (2)《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》(银监发﹝2017﹞7号)主要提出了法规制度建设的蓝图,要求制定和修订26个管理办法/条例,涉及《交叉金融产品风险管理办法》、《理财业务监督管理办法》、《委托贷款管理办法》、《信托公司条例》、《资产证券化资本计量规则》等市场较为关注的方面。另外,该文件也对加强现场与非现场检查、股东管理、信息披露、监管处罚等方面提出了进一步要求。
      最后,与风险监管相关的还有《关于银行业风险防控工作的指导意见》银监发〔2017〕6号,对银行提出全面的风险防控要求,对债券投资、同业业务、理财业务、地方债务、房地产等问题均有涉及。需要注意的是,文中明确提出了要控制同业存单等同业融资规模。
      总体来说,这六个文件涵盖了目前银行经营中,所出现的大部分问题。从理财和同业的空转问题,到银行调整各种监管指标的手法(例如不良假出表),银行藏匿不良贷款的常用手段,再到日常经营活动中各种规章制度的遵守,所能想到的问题无所不包,无所不含。因而时间比较宝贵的读者不需阅读以下部分。
      (一)银监办发【2017】45号:“三违反”整治
      3月28日,中国银监会办公厅发布了《关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》(银监办发〔2017〕45号),要求银行针对“违反金融法律违反监管规则、违反内部规章”开展自查工作,报送截止日期为6月12日。此举目的为强化银行的合规文化,强调对现在法律、法规、规章的遵守。
      45号文要求自查违反明文规定的不合规现象,后面两个文更多的是针对灰色地带(如监管套利行为)。
      (二)银监办发【2017】46号:“三套利”整治
      3月28日,发布《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》(银监办发〔2017〕46号)。要求金融机构全面自查,监管机构对金融机构进行抽查,市场上大部分的监管套利玩法都成为了自查对象,并点出了同业空转、理财空转等市场较为关注的问题。
      文件附件规定了交叉性金融产品的风险责任原则:资金来源于谁,谁就要承担管理责任,出了风险就要追究谁的责任。对于通道类业务发展速度和规模过高且风险管理能力明显跟不上要求的机构,要求制定整改计划。
      文件同时详细列出的套利手法95种,涵盖监管套利、空转套利、关联套利等方面,涵盖了目前银行做的绝大多数制度套利行为(可以说,如果业务员早几年看到这个文件,就都发财了)。要求银行逐项自查是否有这样的情况。
      这份文件里所列的监管套利、同业空转的手法太齐全,以至于没有必要去详细阅读每一项内容,基本上我们能想到的每一种手法在文件里都有对应项目。而且涵盖的业务也不仅仅是理财和同业,也包括信贷、票据等传统的银行业务,大、全、细。

     其中以空转套利中的“理财空转”、“同业空转”最为债券市场从业人员所关注,其细项内容如下:

      (三)银监办发【2017】53号:“四不当”整治
      4月11日,银监会已经向银行下发了《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》(银监办发【2017】53号文),对银行“四不当”进行专项整治。其中最重要的是“不当创新”和“不当交易”,内容与前面“三套利”有所重叠,但侧重点有所差异。
      其中“不当创新”强调银行的创业业务方面是否有完备的制度建设。文件要求银行对创新业务有完整的制度控制,并且公司高层和董事会需要知晓并评估创新业务的影响,这与银行之前通过简单的分支机构发文或通知后,就进行创新业务的实践并不相同。所以如果拿着一条来查银行的话,也是一查一个准。
      而“不当交易”方面的内容比“三套利”更为细化。具体内容如下表所示:


      需要注意的是,文中有一条自查项目“若将商业银行发行的同业存单计入同业融入资金余额,是否超过负债总额的三分之一”。

     (四)银监发【2017】5号:银行业市场乱象整治
      4月7日,银监会印发了《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》(5号文),要求组织全国银行业集中整治市场乱象。据了解,该工作由银监会现场检查局牵头,梳理了十大方面的乱象:这包括股权和对外投资,机构和高管,规章制度,业务,产品,人员行为,行业廉政风险,监管履职,内外勾结违法行为,非法金融活动。
      这与前面的三个自查通知有些类似,但进一步扩大了自查的覆盖面,要求银监系统各分支机构(如地方银监局、银监分局)也应全面自查,看是否切实履行监管职责,是否有内外勾结降低监管标准的情况。该文对地方监管局有一定心理震慑。
      (五)银监发【2017】6号:风险防控指导意见
     《关于银行业风险防控工作的指导意见》银监发〔2017〕6号,对银行提出全面的风险防控要求,对债券投资、同业业务、理财业务、地方债务、房地产等问题均有涉及。
      需要注意的是,文中明确提出了要控制同业存单等同业融资规模。“采取有效措施降低对同业存单等同业融资的依赖度”、“锁定定资金来源与运用明显错配、批发性融资占比高的银行业金融机构,实行“一对一”贴身盯防。督促同业存单增速较快、同业存单占同业负债比例较高的银行,合理控制同业存单等同业融资规模。”
      (六)银监发【2017】7号:弥补监管短板 提升监管效能
      《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》(银监发﹝2017﹞7号)主要提出了法规制度建设的蓝图,要求制定和修订26个管理办法/条例。另外,该文件也对加强现场与非现场检查、股东管理、信息披露、监管处罚等方面提出了进一步要求。
      文件中所列法规的陆续出台后,会有机会在相关领域产生较大影响,需要密切关注和跟踪。待制定、完善的法规清单如下:
      一、制定类
      1、《商业银行押品管理指引》
      2、《商业银行表外业务风险管理指引》(修订)
      3、《银行业金融机构股东管理办法》
      4、《商业银行委托贷款管理办法》
      5、《交叉金融产品风险管理办法》
      6、《金融资产管理公司资本管理办法(试行)》
      7、《商业银行流动性风险管理办法(试行)》(修订)
      8、《商业银行大额风险暴露管理办法》
      9、《国家开发银行监督管理暂行办法》
      10、《政策性银行监督管理暂行办法》
      11、《商业银行信用风险管理指引》
      12、《网络借贷信息中介机构信息披露指引》
      13、《商业银行银行账户利率风险管理指引》(修订)
      14、《网络小额贷款管理指导意见》
      15、《银行业监管统计管理暂行办法》(修订)
      16、《商业银行理财业务监督管理办法》
      二、推进类
      17、《商业银行破产风险处置条例》
      18、《融资担保公司管理条例》
      19、《信托公司条例》
      20、《处置非法集资条例》
      21、《全球系统重要性银行监管指引》
      22、《商业银行系统重要性评估和资本要求指引》
      三、研究类
      23、《关于规范银行业务治理体系的指导意见》
      24、《商业银行资产证券化资本计量规则》(修订)
      25、《商业银行信息披露管理办法》(修订)
      26、《全球系统重要性银行总损失吸收能力监管办法》




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